道路交通事故认定书的性质分析
内容摘要：
为规范交通事故行政执法行为，对道路交通事故认定书的性质、作用进行分析，进一步明确公安交通管理部门依职权作出的道路交通事故认定是一种行政确认行为，是具体行政行为的一种。为了保护公民、法人、其他组织合法权益，加强该行为的有效监督，应把交通事故认定行为纳入行政诉讼受案范围。
主题词：交通事故、认定、性质
正文：
交通事故认定行为应否纳入行政诉讼受案范围，在行政诉讼理论与实务上一直存在不同的观点，笔者认为公安机关交通管理部门对交通事故的认定行为，在对事实进行客观反映的前提下，也在对事故当事人的权益进行调整，是具有涉权性的行政确认行为，从保护公民、法人、其他组织合法权益的立法宗旨与基本观念出发，应将对交通事故认定行为，纳入行政诉讼受案范围。
一、案例及问题的提出
2004年3月26日22时许，一位六十三岁的老年妇女王某从设有人行横道标志的路口（无信号控制）步行过 公路时被一辆高速行驶由李某（三十三岁）驾驶的轿车撞伤，经抢救无效死亡。经交警大队道路交通事故认定，以王某借道通行违反道路交通管理条例第七条第一款（车辆、行人必须各行其道，借道通行的车辆或行人，应当让在其本道内行使的车辆或行人优先通行）之规定，负事故的主要责任。以李某驾车没确保安全，违反道路交通管理条例第七条第二款（遇到本条例没有规定的情况，车辆、行人必须在确保安全的原则下通行）之规定，负事故的次要责任。王某家人不服该认定，认为王某没有任何违章行为，人行横道就是供行人通行的道路，根本不存在借道通行的问题，不应负事故任何责任，而李某不仅酒后高速行使，而且直接违反了道路交通管理条例第四十一条（通过没有信号控制的人行横道时，须注意避让来往行人）之规定，应负事故的全部责任。在接到认定书后十五日内向上一级交警支队申请重新认定。2003年5月11日上级交通警察支队维持了原事故认定。
根据事实和法律法规，交警大队的责任认定书是错误的，受害人亲属向该事故发生地基层人民法院提起了行政诉讼，而该法院以1992年12月1日公安部和最高人民法院联合下发的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第四条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或者民事诉讼的，人民法院不予受理”为由，对该案不予受理。
那么，对交通事故责任认定不服，当事人提起行政诉讼，人民法院能够受理吗？这一问题回答是肯定的。其一，道路交通事故认定书是法律法规授权部门公安机关交通管理部门作出的；第二，交通事故认定书是公安机关针对特定的公民就具体特定的事项做出的单方行为，是具体行政行为；第三，符合行政诉讼法第二条规定，即“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯了其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”；第四，属于人民法院受理行政协诉讼案件范围。行政诉讼法第十一条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼”，该条第八项规定了“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”。交通事故责任认定划分了肇事各方的应负事故责任，如果责任划分不正确，直接涉及当事人应承担的赔偿多少，又不可通过行政诉讼监督，判令该机关重新做出责任认定，就必然侵犯了受害者的财产权。
因此，只要该行政行为侵害了当事人的合法权益，当事人就享有诉权，人民法院就应当受理。
二、交通事故认定书性质是一种具体行政确认行为
《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称安全法）对公安机关作出的道路交通事故认定书规定为处理交通事故的证据，但笔者认为交通事故认定书应是具体行政行为，具有行政可诉性。
1、该行为直接关系到发生道路交通事故后，当事人是否构成犯罪以及应否被追究刑事责任，是否违法以及应否被行政处罚，是否承担民事赔偿责任或者能否得到民事赔偿的问题，因此它直接涉及当事人的权利和义务。
2、对责任的划分是公安机关依行政职权进行的，而不是依当事人的申请作出的。所谓行政职权是指拥有行政管理资格及权能的行政主体作出的行为即职能与权力，具有单方意志性和主动性的特征，正是公安机关交通管理部门具有这一权能，才能够作出交通事故责任认定既行政确认。
3、行政确认行为是具体行政行为的一种，具体行政行为是指：行政机关及其工作人员法律、法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中或执行公务中，针对特定的公民、法人或者其他组织，就具体特定的事项，作出该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为，交通事故责任认定划分了事故各方应负的责任大小，一经作出确认，就会对平等民事主体之间权利、义务带来直接关系，因此说，公安机关制作的交通事故认定书，不仅符合具体行政行为的全部构成要件，而且应定性为这是一种行政确认行为。行政确认行为具有以下的法律特征：（1）职权性，即行政确认行为是由法律规定与认可的行政主体依职权的认定，是有权认定行为。安全法第五条规定县级以上人民政府、公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。发生交通事故由其处理事故现场进行事故认定。对交通事故认定是公安机关交通管理部门主管权限范围内的重要职责之一，行使法定认定权。（2）法律适用性，即行政确认行为的判断与结论是在法律标准依据下作出的，它与行政处罚行为、行政强制行为是一样的，都属于执法行为。（3）反映事实的客观性，行政确认行为反映事实本身的客观情况，是对客观发生的事实与现象的认识与判断。（4）结果确认性，这是行政确认行为最主要的特点，它根据客观事实，确定责任人及对结果承担责任的大小，因此，交通事故认定行为是一种行政确认行为。
4、交通事故认定书不同于书面证据，因为所谓证据是用以查明和认定案件事实的根据。书证是以其内容证明案件情况的局面材料，具有合法性、关联性、真实性的特点，它只是作为司法人员认定客观事实判断证明力大小及有无证明力的依据。书证本身不具有裁判责任大小及引起权利、义务的功能。而交通事故认定书则认定了各方当事人责任大小，其结果涉及到双方当事人利益；对于书证，在同一诉讼中证明同一事实可能存在多份，且当事人或者人民法院可以根据案情需要通过其他途径取得还可以要求重新做出，而交通事故认定书没有可替代性。事实上，要想在法院审理中推翻事故认定书中的责任认定，难度是很大的，因为交通事故发生后，交警部门总是在第一时间内赶到现场，并全面负责调查取证、勘验、技术鉴定，而作为当事人，不大可能有意识地及时去作一些有效的有利于反映事故真相的取证工作，若事后再取得一些证据，其证明力往往较弱，而一旦到了法庭上，根据“谁主张，谁举证”的原则，证据不足便难以对抗交通事故认定书。尽管法院也可以将公安交通管理部门的事故案件调查材料等文书调卷审查，但一般由于法官不具有对交通事故分析的专业优势，改变公安交警部门定性的可能性不大。因此，不能把交通事故认定书等同于书面证据。
5、《道路交通安全法》第七十三条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定、结论及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据”。法律授权公安交通管理部门对交通事故现场勘验、检查、调查，对事故责任认定，是针对具体当事人的，实施这些权力就是履行行政行为，以该行政行为制作的交通事故认定书不仅反映了案件事实，而且划分了责任，就不是单纯的诉讼证据了，而是一种具体行政行为，对该认定应具有行政可诉性。
三、关于法律适用问题
通过以上分析，笔者认为公安交通管理部门制作的交通事故认定书应是具体行政行为，该行为不属于《行政诉讼法》第十二条第四项规定的法律规定的行政机关最终裁决的具体行政行为，只有法律有明确排除规定，才能将交通事故责任认定行为排除在受案范围之外。因而如果交通事故当事人一方认为该认定责任划分不合法，认定事实不清或错误就有权依照行政诉讼法的有关规定向人民法院提起行政诉讼。
而人民法院对起诉公安机关交通事故认定不予受理是受到了1992年12月1日的公安部和最高人民法院联合下发的《关于处理交通事故案件有关问题的通知》[法发（1992）39号文]的影响，由于该文件不是法律，公安机关制作的交通事故认定书也不是行政机关最终裁决。因而该通知不具有法律的效力，况且该通知已不符合最高院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释规定，该解释第一条规定的不属于人民法院行政诉讼的受案范围的六项中无一项属于交通事故认定，并且该解释第五条对行政诉讼法第十二条第四项规定的人民法院不予受理“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”中的法律，解释为全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。而（1992）39号文显然不是法律。对该类案件人民法院应当受理。
其实对交通事故认定决定不服的行政诉讼案件早在2000年福建省连成县人民法院及四川省泸州市马潭区人民法院就已经受理并判决，而没有依据（1992）39号文驳回起诉或不予受理，该两案都经过了上诉审中级人民法院审理，也没有驳回起诉。该两案例并且分刊登在了最高人民法院公报2001年第5期（总第七十三期）和2002年第5期（总第七十九期）上，（详见李治芳不服交通事故责任重新认定决定案和罗伦富不服道路交通事故责任认定案）这充分说明了最高人民法院对此类行政诉讼案件由法院受理是认可的，并在法院最权威的报刊上刊登，是同意推广适应的。
四、立法建议
道路交通事故责任认定是公安机关交通管理部门作出的具体行政行为，当事人不服该认定有权向人民法院提起行政诉讼，人民法院依法应当受理，并根据事实证据和行政诉讼法的规定，作出维持、撤销或部分撤销并由被告重新作出具体行政行为的判决。建议：对道路交通安全法进行修改：1、增加当事人对交通事故认定书不服的，可以向人民法院提起行政诉讼的规定。2、取消第七十三条“作为处理交通事故的证据”的规定。只有这样才能够充分体现有法必依、违法必纠，执法为民的原则，才能够切实维护法律的尊严和司法监督行政机关依法行政，才能够推动我国法制建设的进程。这也是防止腐败，维护最广大人民群众根本利益的根本需要。
